我國現(xiàn)行的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，具有明顯的“碎片化”特點(diǎn),，妨礙了不同職業(yè)群體之間的人員流動(dòng),，不能有效發(fā)揮社會(huì)互濟(jì)功能，也不能有效應(yīng)對養(yǎng)老保險(xiǎn)面臨的財(cái)務(wù)困境,。因此應(yīng)藉事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的改革,，重構(gòu)中國的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，打破城鄉(xiāng)界限和職業(yè)界限,，建立基于國民身份的單一基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度,。

　　2009年新年伊始，事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革試點(diǎn)啟動(dòng)的消息,。引起社會(huì)上的廣泛關(guān)注,。基于中國養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的現(xiàn)狀,，事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革勢在必行,。推行事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革并不能簡單地理解為減輕國家財(cái)政負(fù)擔(dān)，破除社會(huì)保障制度長期存在的“二元結(jié)構(gòu)”,，逐步建立全國統(tǒng)一的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度,，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)全覆蓋，人人皆有保障,，才是改革的出發(fā)點(diǎn)和終極目的,。

　　一、現(xiàn)行養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革勢在必行

　　我國現(xiàn)行的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度構(gòu)成復(fù)雜,、模式多樣,，分為城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)和農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)兩大類，城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)又分為企業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)和機(jī)關(guān)事業(yè)單位退休制度兩種,，共計(jì)有公務(wù)員,、事業(yè)單位、企業(yè),、農(nóng)民工四種養(yǎng)老保障模式,。這些養(yǎng)老保障模式費(fèi)用來源不同,、保障程度不一，彼此獨(dú)立,，缺乏銜接,，具有明顯的“碎片化”特點(diǎn)。“碎片化”的制度設(shè)計(jì),，無助于體現(xiàn)公平公正,，妨礙了不同職業(yè)群體之間的人員流動(dòng)，不能有效發(fā)揮養(yǎng)老保險(xiǎn)的社會(huì)互濟(jì)功能,，也不能有效應(yīng)對養(yǎng)老保險(xiǎn)面臨的財(cái)務(wù)困境,，革弊圖新已呈必然之勢。

　　(一)“碎片化”的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度導(dǎo)致待遇差距,。

　　至上個(gè)世紀(jì)90年代,，企業(yè)完成了養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革，正式確立了“社會(huì)統(tǒng)籌與個(gè)人賬戶相結(jié)合”的養(yǎng)老保險(xiǎn)模式：而國家機(jī)關(guān)和事業(yè)單位則未列入改革范圍,，退休人員的養(yǎng)老金依舊由國家財(cái)政完全撥付,，從而形成了養(yǎng)老資金來源上的“雙軌制”。企業(yè)職工的養(yǎng)老保險(xiǎn)由企業(yè)和個(gè)人共同承擔(dān),，企業(yè)繳費(fèi)一般不超過職工工資總額的20%,，個(gè)人繳費(fèi)比例為本人工資的8%，養(yǎng)老金與當(dāng)?shù)厣鐣?huì)工資水平和生活水平掛鉤：國家機(jī)關(guān)和事業(yè)單位工作人員的養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)用是由國家和單位負(fù)擔(dān),，個(gè)人不繳費(fèi),，養(yǎng)老金標(biāo)準(zhǔn)以本人工資為基數(shù)，按工齡長短核計(jì)發(fā)放,。養(yǎng)老金的繳費(fèi)和發(fā)放體制上存在的“雙軌制”,，導(dǎo)致機(jī)關(guān)事業(yè)單位與企業(yè)退休人員的養(yǎng)老待遇差距逐漸拉開，退休前收入基本相當(dāng)?shù)氖聵I(yè)單位職工和企業(yè)職工,，退休后的收入差距可能相差兩倍甚至更多,。事業(yè)單位職工特別是公務(wù)員養(yǎng)老被視為“游離”于社會(huì)保險(xiǎn)制度之外，而享受另一種“超穩(wěn)定”,、“超水平”養(yǎng)老方式的特殊群體,。處在城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)體制邊緣的農(nóng)民工養(yǎng)老，由于繳費(fèi)門檻高,、跨區(qū)域轉(zhuǎn)移難及15年的繳費(fèi)年限等政策限制,，一直存在參保率低、退保率高等現(xiàn)實(shí)問題,，實(shí)際上根本起不到養(yǎng)老的作用,。截至2008年底，全國參加城保的農(nóng)民工2416萬人,，只占在城鎮(zhèn)就業(yè)的2.3億農(nóng)民工的17%,。

　　(二)“碎片化”的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度淤塞了社會(huì)成員的職業(yè)流動(dòng),。

　　企業(yè)職工和機(jī)關(guān)事業(yè)單位工作人員及公務(wù)員在養(yǎng)老保險(xiǎn)制度上的差別，不僅導(dǎo)致了他們退休后的待遇差距,，還在相當(dāng)程度上淤塞了這兩類職業(yè)之間的人員流動(dòng),。企業(yè)職工調(diào)到機(jī)關(guān)或事業(yè)單位,，已繳納的養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)無法銜接：機(jī)關(guān)事業(yè)單位工作人員調(diào)到企業(yè),，欠繳的養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)沒有來源，從而在客觀上形成并加劇了企業(yè)與行政事業(yè)單位之間的職業(yè)壁壘,，嚴(yán)重妨礙了合理有序的人才流動(dòng),。行政事業(yè)單位人員如果要離開，由于沒有建立個(gè)人養(yǎng)老保險(xiǎn)賬戶,，沒有個(gè)人養(yǎng)老保險(xiǎn)金積累,，原本退休后可以領(lǐng)取的退休金又沒有了，明智的選擇當(dāng)然是留在行政單位不動(dòng);公務(wù)員選擇離開和退出原來工作單位,，同樣意味著他將失去將來的養(yǎng)老保障;由于涉及相關(guān)人員的養(yǎng)老保障問題,，政府機(jī)構(gòu)在辭退公務(wù)員問題上顧忌重重，導(dǎo)致公務(wù)員退出機(jī)制不暢,，形成公務(wù)員管理中“只進(jìn)不出”的格局,。

　　(三)“碎片化”的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度將使“城保”陷入財(cái)務(wù)困境。

　　由于一些企業(yè)繳費(fèi)不足和我國人口老齡化步伐加快,，我國城市基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的財(cái)務(wù)平衡面臨的形勢不容樂觀,。首先，由于傳統(tǒng)養(yǎng)老體制沒有提供資金積累,，現(xiàn)行城市養(yǎng)老保險(xiǎn)體制不得不面臨著龐大的資金缺口難題,。根據(jù)勞動(dòng)和社會(huì)保障部提供的情況，2005年我國城市養(yǎng)老金缺口2.5萬億元,，在未來30年時(shí)間里將達(dá)到6萬億元,。

　　其次，在養(yǎng)老金缺口嚴(yán)重存在的情況下,，統(tǒng)籌基金與個(gè)人賬戶的混賬管理只好挪用個(gè)人賬戶積累來填補(bǔ)養(yǎng)老金缺口,，因此從一開始，新體制就面臨著個(gè)人賬戶“空賬”問題,，并隨著時(shí)間推移日益加重,。2000年我國養(yǎng)老金“空賬”達(dá)到360多億元，到了2005年底,，“空賬”已達(dá)8000億元,。

　　再次，隨著中國人口老齡化進(jìn)程的加快,，2007年我國65歲以上老年人口為總?cè)丝诘?.1%,，2020年達(dá)到11.2%,，到本世紀(jì)40年代將達(dá)到峰值3.2億人，占總?cè)丝诘?2%,。隨著勞動(dòng)年齡人口比例下降,，我國社會(huì)的養(yǎng)老負(fù)擔(dān)將大大加重。上海是我國人口老齡化現(xiàn)象出現(xiàn)最早且老齡化程度最嚴(yán)重的城市,，上海2007年“城保”制度贍養(yǎng)比為1.48:1,，致使當(dāng)年基金收支缺口達(dá)50億元。

　　二,、我國養(yǎng)老保險(xiǎn)體制改革的方向

　　事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的改革為重構(gòu)中國的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度提供了契機(jī),，應(yīng)藉此打破城鄉(xiāng)界限和職業(yè)界限，跨越戶籍制度的藩籬,，建立基于國民身份的單一基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度,，不僅為公務(wù)員養(yǎng)老保險(xiǎn)改革奠定基礎(chǔ)，也為2020年實(shí)現(xiàn)“全覆蓋”的社會(huì)保障體系創(chuàng)造條件,。

　　(一)建立全國統(tǒng)一的基本養(yǎng)老制度,。

　　建立全國統(tǒng)一的基本養(yǎng)老制度有助于進(jìn)一步體現(xiàn)公平公正原則。公平的養(yǎng)老保障制度應(yīng)該沒有身份的差異,，無論是國家公務(wù)員,、事業(yè)單位人員，還是企業(yè)員工,、自由職業(yè)者,，或是農(nóng)民工，各人均應(yīng)承擔(dān)相同的自繳比例,，到期均可以享受平等的社會(huì)養(yǎng)老標(biāo)準(zhǔn),。建立統(tǒng)一制度、統(tǒng)一規(guī)則的全國“大一統(tǒng)”的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度,，推動(dòng)實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)全面覆蓋,、人人皆有保障、適應(yīng)社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要的養(yǎng)老保障體系,，符合建立和諧社會(huì)的政策需求,，有助于維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定，具有重大的戰(zhàn)略意義,。其次,，建立全國統(tǒng)一的基本養(yǎng)老制度，才是解決我國養(yǎng)老保障制度問題的根本之策,。有媒體報(bào)道,，事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)改革的動(dòng)因是財(cái)政負(fù)擔(dān)問題。若僅將減輕國家財(cái)政負(fù)擔(dān)作為事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革的目標(biāo),，事業(yè)單位養(yǎng)老改革,，將成為“頭痛醫(yī)頭”的改革,，將事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)待遇降低到企業(yè)水平，而公務(wù)員養(yǎng)老改革卻不納入改革的范疇,，必將增加事業(yè)單位養(yǎng)老改革的阻力,。將事業(yè)單位養(yǎng)老改革、公務(wù)員養(yǎng)老改革,、農(nóng)民工養(yǎng)老改革分而治之,，我國養(yǎng)老制度的“碎片化”將從“二元”演變?yōu)?#8220;三元”“四元”，其面臨的問題和困境將更加嚴(yán)峻,。

　　(二)縮減國家基本養(yǎng)老保險(xiǎn)比重,。

　　實(shí)行全國統(tǒng)一基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，面臨的突出困難是基本養(yǎng)老金的標(biāo)準(zhǔn)問題,。在事業(yè)單位養(yǎng)老保障制度改革方案中，因提出“事業(yè)單位的養(yǎng)老金按照企業(yè)模式計(jì)發(fā)”,，就引發(fā)了是“提高企業(yè)養(yǎng)老金水平”還是“降低事業(yè)單位養(yǎng)老金水平”的爭議,。建立全國統(tǒng)一的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，把農(nóng)民工也納入全國統(tǒng)一的基本養(yǎng)老制度體系,，農(nóng)民工與城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老金待遇給付的差距似乎更難以平衡,。按照原有城鎮(zhèn)待遇標(biāo)準(zhǔn)，農(nóng)民居民養(yǎng)老金收入顯然提高,，但是來自于農(nóng)民的繳費(fèi)收入必然十分有限,，制度財(cái)務(wù)必然是不可持續(xù)的;降低原有城鎮(zhèn)待遇標(biāo)準(zhǔn)，使得全體參保人員退休的待遇水平在中間取齊,，農(nóng)民工的養(yǎng)老金待遇水平適當(dāng)提高,，城鎮(zhèn)居民退休收入?yún)s大幅下降。突破這一瓶頸的重要途徑是降低基本養(yǎng)老保險(xiǎn)比重,?？s減國家基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的水平，加強(qiáng)企業(yè)(職業(yè))補(bǔ)充養(yǎng)老保險(xiǎn)和個(gè)人儲(chǔ)蓄性養(yǎng)老保險(xiǎn)的作用,，尤其是加大企業(yè)(職業(yè))補(bǔ)充養(yǎng)老保險(xiǎn)的比重和作用,，已經(jīng)成為世界各國養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革的共同趨勢。

　　我國也需要對養(yǎng)老保險(xiǎn)體系進(jìn)行結(jié)構(gòu)調(diào)整,，進(jìn)一步縮減過高的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)水平,，同時(shí)賦予企業(yè)(職業(yè))補(bǔ)充養(yǎng)老保險(xiǎn)以更大的責(zé)任。根據(jù)我國現(xiàn)實(shí)和國際經(jīng)驗(yàn),，可以將我國基本養(yǎng)老保險(xiǎn)待遇的目標(biāo)替代率由目前企業(yè)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的58.5%降低為20%,，略高于社會(huì)救濟(jì)的水平但能夠保障退休職工最低的基本生活，這樣就可以大大降低養(yǎng)老保險(xiǎn)的門檻,，有利于推動(dòng)廣大農(nóng)民工加入全國統(tǒng)一的養(yǎng)老保險(xiǎn)體系,，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)全覆蓋的社會(huì)保障目標(biāo);而農(nóng)民工的加入和養(yǎng)老保險(xiǎn)覆蓋率的大幅度提高,，又有利于解決城鎮(zhèn)勞動(dòng)入口比例下降和老齡化給養(yǎng)老保險(xiǎn)制度帶來的財(cái)務(wù)困境。在適當(dāng)?shù)臅r(shí)候,，基本養(yǎng)老的責(zé)任可以全部由政府承擔(dān),，國家給每一個(gè)退休的老人發(fā)一份吃飯的錢，真正實(shí)現(xiàn)“社會(huì)統(tǒng)籌國民化”,。

　　(三)大力發(fā)展企業(yè)(職業(yè))補(bǔ)償養(yǎng)老保險(xiǎn),。

　　養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革的目的顯然不是降低養(yǎng)老金水平，而是調(diào)整整個(gè)養(yǎng)老保險(xiǎn)體系的結(jié)構(gòu)和養(yǎng)老金待遇的結(jié)構(gòu),，將原來基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的部分責(zé)任轉(zhuǎn)移出來,，由其他形式的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度來承擔(dān)。為了彌補(bǔ)統(tǒng)一制度后事業(yè)單位和企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)待遇水平的下降,，必須大力發(fā)展企業(yè)(職業(yè))年金作為補(bǔ)充養(yǎng)老保險(xiǎn)及個(gè)人儲(chǔ)蓄性養(yǎng)老保險(xiǎn),，尤其是企業(yè)(職業(yè))年金。實(shí)際上,，我國在上世紀(jì)90年代以來的一系列改革政策中都提倡建立多層次的養(yǎng)老保險(xiǎn)體系,，即建立基本養(yǎng)老保險(xiǎn)、企業(yè)補(bǔ)充養(yǎng)老保險(xiǎn)和個(gè)人儲(chǔ)蓄性養(yǎng)老保險(xiǎn)相結(jié)合的三支柱養(yǎng)老保險(xiǎn)體系,。但是,，由于作為補(bǔ)充養(yǎng)老保險(xiǎn)的企業(yè)年金屬于自愿性的，缺乏相關(guān)政策規(guī)范,，因此其覆蓋面和規(guī)模還很小,，發(fā)展緩慢。

　　做大企業(yè)(職業(yè))補(bǔ)充養(yǎng)老保險(xiǎn),，一是將縮減基本養(yǎng)老保險(xiǎn)后企事業(yè)減少的繳費(fèi)比例增加到“企業(yè)(職業(yè))補(bǔ)充養(yǎng)老保險(xiǎn)”中;二是將基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的個(gè)人賬戶部分剝離出來,，合并到“企業(yè)(職業(yè))補(bǔ)充養(yǎng)老保險(xiǎn)”中，使擴(kuò)大后的企業(yè)(職業(yè))補(bǔ)充保險(xiǎn),，達(dá)到養(yǎng)老金替代率的40%～60%左右,。最終形成以基本養(yǎng)老保險(xiǎn)為基礎(chǔ)、企業(yè)(職業(yè))補(bǔ)充養(yǎng)老保險(xiǎn)為主體,、輔之以一定的自愿性個(gè)人儲(chǔ)蓄養(yǎng)老保險(xiǎn)的三支柱養(yǎng)老保險(xiǎn)新體系,。企業(yè)(職業(yè))補(bǔ)充養(yǎng)老保險(xiǎn)實(shí)行完全的個(gè)人賬戶制和累積制，每個(gè)人擁有一個(gè)社會(huì)保障賬號(hào),，具有便攜性,，有利于勞動(dòng)力在不同職業(yè)和地區(qū)之間合理有序的流動(dòng);在待遇給付上，在企事業(yè)和個(gè)人繳費(fèi)與未來受益之間建立密切的精算聯(lián)系,，在設(shè)定的封頂線之下,，較高的費(fèi)基便可獲得較高的退休金，可以體現(xiàn)不同發(fā)展水平、不同群體,、甚至不同個(gè)人之間的收入水平,。如此一個(gè)各得其所、多繳多得,、與個(gè)人利益密切相關(guān)的企業(yè)(職業(yè))補(bǔ)充養(yǎng)老制度,，可以激發(fā)企事業(yè)和個(gè)人繳費(fèi)的積極性，對企事業(yè)而言,，企業(yè)(職業(yè))補(bǔ)充養(yǎng)老保險(xiǎn)也是增強(qiáng)凝聚力的一種手段,，有助于提高職工對企事業(yè)的歸屬感，促進(jìn)企事業(yè)提高經(jīng)濟(jì)效益,。